Indépendance des Banques centrales - Questionnements

Nous encourageons les wikinautes à lire auparavant, dans cet ordre, les pages sur la création monétaire puis sur les Banques centrales, pour mieux appréhender le propos ici. Une fois ces pages lues, les wikinautes sont invités à revenir ici.

Comme point de départ, résumons

Si vous avez lu les pages sur la création monétaire et les Banques centrales, vous savez que jusqu'ici nous avons posé que les banques commerciales sont les organes économiques qui créent de la monnaie ex-nihilo (à partir de rien). Il leur suffit pour ce faire d’écrire une ligne comptable, et le compte de l’agent économique associé se retrouve crédité de la somme concernée.

Cette opération reste sous contrôles des Banques centrales. De manière indirecte, celles-ci influent notamment sur les crédits bancaires, en contrôlant en particulier les taux directeurs sur le réseau interbancaire, où s’échange de la monnaie Banque centrale (appelée aussi base monétaire ou M0), ou en imposant des réserves limitant la quantité totale de crédits.

Les missions des Banques centrales sont définies, et peuvent varier suivant les pays, mais leur but principal commun est la stabilité des prix, en tablant sur une inflation de l’ordre de 2%. Lorsque les mécanismes conventionnels précédemment mentionnés ne fonctionnent pas, elles peuvent utiliser des outils non-conventionnels (assouplissement quantitatif ou qualitatif, forward guidance, refinancements ciblés à long terme, ...).

Les agents économiques ont besoin de monnaie pour consommer ou investir, les banques fournissent les fonds nécessaires, et les Banques centrales coordonnent et contrôlent indirectement l'ensemble. Mais alors, qui contrôle les Banques centrales ?

L’indépendance des Banques centrales, de quoi parle-t-on ?

Ceci nous mène à un point volontairement survolé dans les pages précédentes, sur lequel il est temps de se concentrer maintenant : l’indépendance des Banques centrales.

Késako ?

L’indépendance des Banques centrales c’est plus précisément l’indépendance de leur politique monétaire (les choix qu’elles font en matière de méthodes pour arriver à remplir leurs missions) vis-à-vis de l’État et du Trésor Public.

Cette indépendance, théoriquement pensée des les années 1920, n’a réellement été concrétisée (à quelques rares exceptions près) qu’à partir des années 90 (en Nouvelle-Zélande en 1989, suivies de la Banque d’Angleterre, la BCE (commission Jacques Delors), du Japon, ...)

Des degrés divers

Même si pendant longtemps, la réflexion a porté de manière binaire sur l’indépendance ou non des Banques centrales, les travaux des dernières décennies s’intéressent plutôt aux divers degrés d’indépendance.

Ainsi, une Banque centrale peut être légalement indépendante, dans ses statuts, mais dans les faits dépendre du ministère public auquel elle est rattachée. A l’inverse, une Banque centrale peut être légalement dépendante, mais dans les faits avoir une très grande autonomie, ce qui peut rendre difficile l’analyse et l’étude de l’indépendance des Banques centrales. In fine, c’est l’indépendance ‘‘de jure’’ et ‘‘de facto’’ qu’il nous faut distinguer.

De même, on peut voir l'indépendance de la Banque centrale vis-à-vis du monde politique (pas d'interférence de la part du pouvoir politique sur la politique monétaire menée par la Banque centrale), mais également son indépendance du point de vue économique (pas de financement direct des États de la part de la Banque centrale, et libre choix par la Banque centrale des outils pour mener à bien leur politique monétaire).

Concrètement, qu’est-ce que cela implique ?

La Banque Centrale, ayant à cœur de mener à bien ses missions, tentera d’utiliser ses outils pour ce faire, sans se soucier, en théorie, de la dimension politique de ses actions. Ainsi, pour donner un exemple plus concret, il est possible que ses actions permettant théoriquement de limiter l’inflation, en augmentant ses taux directeurs, aient un impact sur la consommation, et puisse être considérée comme impopulaire. Son indépendance permet notamment de passer outre cette pression populaire éventuelle.

Mais pourquoi cette indépendance ?

Si ce concept est si récent, s’il est difficile de l’analyser, et si le débat est si clivant, comment se fait-il qu’il se soit imposé en peu de temps (une simple décennie) ? Sur quoi repose-t-il réellement, et que s’est-il passé historiquement ?

Les progrès de la science économique

Kydland & Prescott (1977)

En 1977, un article de Kydland & Prescott (Rules rather than discretion : The inconsistency of optimal plans) introduit la notion d’incohérence temporelle des politiques publiques. Les deux économistes cherchent à démontrer que les politiques publiques (discrétionnaires) arrivent avec tant de retard que leur effet est en général incohérent par rapport à l’objectif visé initialement. Une décision, qui peut sembler optimale à court terme, peut en effet ne pas l’être à long terme.

Ils ajoutent qu’il faut par conséquent restreindre l’action publique avec des règles, notamment pour introduire de la prévisibilité et donc de la confiance dans le monde économique.

Ils concluent dans ces travaux (et ceux qui ont suivi) qu’il n’y a pas meilleur gage de respect des règles définies que l’indépendance de l’organisme qui les maintient, notamment parce que l’État serait mû par des politiques court-termistes motivées par des calculs électoraux.

Cet article, et les discussions qui ont ensuite animé la sphère économique pendant plusieurs années, ont été le point de départ des réflexions monétaires qui ont suivi, et ont renforcé l’idée de l’indépendance des banques centrales.

Prenons, avant de continuer, un instant pour noter plusieurs points :

• Selon l’hypothèse de base des travaux des intéressés, l’inflation serait un phénomène particulièrement dû à des choix politiques ;
• Du fait de l’existence d’une incohérence temporelle, la seule solution serait de créer des règles dont la seule garante ne pourrait être qu’une entité indépendante du pouvoir politique ;
• La lutte contre l’inflation justifierait de prendre des décisions qui pourraient être impopulaires, du moins du point de vue politique ;
• Le modèle économique utilisé comme base des travaux de Kydland & Prescott suppose une économie fermée, dans lequel les chocs économiques externes n’auraient qu’un impact limité (dans la période des chocs pétroliers récents et la fin des accords de Bretton Woods, l’hypothèse pourrait déjà à ce stade prêter à sourire).

Alesina & Summers (1988/1993)

Alesina en 1988, puis Summers en 1993, soulignent une relation forte et négative entre indépendance de la banque centrale et taux d'inflation. Ainsi, pour 16 pays développés, une relation négative est découverte selon eux entre l’indépendance de la banque centrale et la moyenne de la variance de l’inflation (facteur de corrélation de 0.82).

Notons qu’en 1992, l’indice de Cukierman (qui calcule l’indépendance des Banques centrales différemment de l’indice GMT utilisé par Alesina & Summers) montre un facteur de corrélation moindre (on baisse à 0.59). Si l’on s’intéresse aux 23 pays de l’OCDE plutôt qu’aux 16 choisis par Alesina & Summers, on tombe à 0.18. Et si l’on prend les 67 pays pour lesquels des données étaient disponibles selon une critique de Robert Barro de 1997, la corrélation est quasi-nulle, de l’ordre de 0.02.

Et en avant, Guingamp

On l’a soulevé par nos questionnements sur les travaux de Kydland & Prescott, les hypothèses de base de réflexion des économistes qui ont défendu l’indépendance des Banques centrales peuvent être débattues. Les résultats empiriques ne démontrent pas non plus la théorie.

Il n’en reste pas moins vrai que c’est pourtant cette théorie qui a justifié les changements de l’époque, et la vague d’indépendance plus prononcée d'un grand nombre de Banques centrales (Nouvelle-Zélande, Chili, BCE, la plupart des BCN en Europe, Japon, …etc.)

L’inflation des années 1970/1980

Le contexte historique permettrait d'expliquer effectivement l'aspiration au changement. La théorie économique en vigueur est plutôt inspirée d'un modèle keynésien (nous ne rentrerons pas dans les détails sur cette page). Or, plusieurs courants économiques viennent écorner la théorie dominante du moment (l'école monétariste ou la nouvelle économie classique (NEC), par exemple))

Dans le même temps, le monde connaît des changements de profondeur. Vers 1971, c'est la fin des accords de Bretton Woods (le dollar ne sera désormais plus convertible en or). En 1973, c'est le premier choc pétrolier. En 1979, un second choc... Et avec eux l'inflation mondiale. Et les politiques budgétaires/monétaires de l'époque semblent incapables d'endiguer le phénomène.

C'est donc dans ce contexte que d'autres écoles de pensée économique ont pu avoir le vent en poupe, et avec elles, l'indépendance des Banques centrales a gagné ses galons.

La montée du pouvoir de la finance

Démocratie et finance sont depuis longtemps en conflit, conflit qui trouve ses fondements dans les origines du capitalisme lui-même. De fait, lorsque la finance prend plus de pouvoir, on peut le caractériser par le prisme politique ou sociologique tout autant que par le prisme économique.

En tout cas, dans les années 1970 et 1980, les marchés financiers prennent une part plus importante dans l'économie. Ce phénomène est appelé la financiarisation de l'économie, et est également une explication potentielle du succès de la vision prônant l'indépendance des Banques centrales. En effet, l'amélioration de la prévisibilité théorique des marchés fait les beaux jours de la finance et des spéculateurs.

Pourquoi y a-t-il débat aujourd’hui ?

Même si un grand nombre de Banques centrales sont aujourd'hui (ces lignes sont écrites en 2026) indépendantes (certes, à des degrés divers), le débat concernant le bien-fondé de cet état de fait n'est pas clos; il est même particulièrement tendu.

Est-ce qu'il y a consensus chez les économistes ?

Le consensus dans un domaine comme l'économie n'est pas forcément gage de valeur. Par exemple, le consensus économique ne prévoyait pas la crise financière d'ampleur de 2008 et considérait au contraire que le système était suffisamment stable à l'époque.

De plus, nous en avons esquissé certaines limites, le modèle sur lequel repose la théorie part d'hypothèses caduques, et n'a pas forcément été prouvé empiriquement. Reprenons plusieurs points d'achoppement pour les avoir en tête :

• Le politique serait, ab initio, source d'inflation, et la compétition électorale en serait le rouage principal. Cela reste à démontrer, mais c'est le postulat de départ de l'hypothèse d'indépendance. Or, si l'on considère que le processus électoral serait la source de l'inflation, comment explique-t-on que l'inflation ait aussi gagné les régimes dictatoriaux de cette même époque ? A l'inverse, comment explique-t-on l'inflation basse au Japon, alors même que la Banque centrale n'est pas, de facto ni de jure, indépendante ?
• La relation inverse entre indépendance des Banques centrales et inflation ne résiste pas toujours à l'épreuve des études empiriques (plus on ajoute de données, plus le facteur de corrélation diminue, pour être quasi nul lorsqu'on analyse l'ensemble des données). Certains affirment au contraire que la littérature prouve cette relation comme avérée (Persson & Tabellini - 1994). Dans les faits, et en prenant certaines hypothèses allant dans le sens de Persson & Tabellini, alors on trouve encore des exceptions à cette relation inverse, comme pour le Japon et le Danemark pour les pays développés, ainsi que l'ensemble des pays en voie de développement ;
• La négociation collective et la modération salariale, qui ont pourtant pu jouer un rôle considérable dans la limitation de l'inflation, sont purement ignorées des résultats des politiques de l'époque, attribuant donc le succès de la limitation de l'inflation à la seule politique monétaire indépendante des Banques centrales ;
• Le modèle fermé qui a servi de base aux réflexions initiales de Kydland & Prescott représente une théorie éloignée de la pratique d'un univers mondialisé et financiarisé ;
• La politique monétaire des Banques centrales est particulièrement axée sur la stabilité des prix en tentant de contrôler la masse monétaire (via le contrôle de la base monétaire). Pourtant, l'étude empirique des dernières années montre que la théorie bute contre la réalité, notamment parce que l'action des Banques centrales est indirecte sur l'action des banques commerciales. Celles-ci peuvent par exemple, plutôt que de relancer la consommation par l'octroi supplémentaire de crédits, telle que l'attend la Banque centrale, simplement capitaliser sur ces liquidités, les investir sur le marché spéculatif, ou simplement les stocker sur leurs comptes Banques centrales pour améliorer leur bilan. Or, c'est cette politique qui justifie en partie l'indépendance des Banques centrales, comme gage de stabilité et de confiance auprès des agents économiques, en particulier ceux proches du monde de la finance ;
• Au-delà de ces arguments économiques, non-exhaustifs, voyons d'autres prismes de lecture qui justifient selon nous le débat.

Est-ce que les missions des Banques centrales sont remplies ?

Les Banques centrales ont pour mission première la stabilité des prix, en contrôlant l'inflation. Force est de constater que la politique monétaire, étant indirecte, n'y arrive pas toujours. On peut ainsi constater que la politique monétaire des Banques centrales, au fil des décennies, se dote d'outils nouveaux, signe que les mécanismes conventionnels n'y suffisent probablement pas.

La crise de 2008 ne rassure pas forcément sur la capacité des Banques centrales à garantir la stabilité des prix, qui est pourtant leur fonction première.

Enfin, voyons les chiffres de l'inflation, au niveau français pour l'exemple (et parce que nous avons les données à disposition), afin de constater s'il y a divergence ou non entre l'objectif premier de la BdF et la réalité :

Courbe de l'inflation en France - source : INSEE

Est-ce que c’est démocratique, une Banque centrale indépendante ?

La volonté affichée d'apporter un contrôle démocratique sur l'activité des Banques centrales

Il faut reconnaître à la plupart des acteurs associés au processus d'indépendance des Banques centrales, la volonté, a minima affichée, d'inscrire la démarche dans un cadre démocratique. Les gouverneurs de la BCE par exemple, rendent régulièrement des comptes au Parlement Européen. Ainsi, les Banques centrales doivent expliquer leurs choix dans un langage simple et clair, afin de démontrer que les mesures qu'elles ont prises sont justifiées et pertinentes.

Néanmoins, la question reste légitime : dans quelle mesure estime-t-on qu'il s'agit d'un processus démocratique, dès lors que la nomination des gouverneurs des Banques centrales n'est pas soumise au vote populaire (c'est le Conseil des Ministres qui le décide, pas même le Parlement Européen, même s'il est consulté) ? Quels mécanismes de contrôle le peuple exerce-t-il sur les mesures mises en place par ces mêmes gouverneurs ? Quels moyens ont les différents représentants pour contrôler ces actions ?

Politiques budgétaire et monétaire peuvent-elles réellement être indépendantes ?

Si l'on en croit les travaux comme ceux de Polanyi, politiques budgétaire et monétaire ne peuvent pas être réellement indépendantes. Certains économistes démontrent notamment que des orientations différentes des politiques monétaire et budgétaire sont néfastes, tant dans un modèle d'économie fermée (comme le postulat des travaux de Kydland & Prescott) qu'un modèle plus ouvert.

De plus, la politique monétaire de la Banque centrale, en cherchant "uniquement" la stabilité des prix, devrait, si l'on croit en une réelle indépendance, n'avoir aucun effet sur le chômage ou la croissance, ce qui n'est, de facto, pas vrai.

Enfin, s'il fallait encore le prouver, il suffit d'écouter les dirigeants des Banques centrales pour comprendre que leur périmètre d'action dépasse la politique monétaire, et atteint le monde politique lui-même. Un exemple parlant est l'analyse du président de la Banque de France quant à la politique budgétaire du gouvernement Français. En termes d'indépendance, on a déjà vu mieux... Et cela questionne d'autant plus le prisme démocratique du sujet.

Pour aller plus loin

N'hésitez pas à consulter la page : Création monétaire
Aussi : Les banques centrales
Une autre page d'intérêt : Les banques